Wer regiert uns?
Zur Europäischen Rechtshierarchie

Das Wissenschaftszentrum Berlin hat jetzt eine Untersuchung zur Frage vorgelegt,
in welchem Maße heute das in Deutschland gesetzte Recht
von Brüssel her vorgegeben wird.

Die wesentlichen Punkte dieser Forschungsarbeit sind:
 

1.    Wie viele Gesetze werden von Brüssel vorgegeben?

Das WZB knüpft an die Arbeit von Roman Herzog und Lüder Gerken an,
in der auf Daten des Bundesjustizministerium zurück gegriffen wurde,
denen zufolge 84 % der in Deutschland wirksamen Rechtsakte
einen europäischen Hintergrund hätten
(auf dieser Web-Seite von MacroAnalyst bereits detailliert gewertet).

Das WZB informiert zusätzlich, dass diese Zahl vom Bundesjustizministerium 2005
in Beantwortung einer Kleinen Anfrage im Deutschen Bundestag angefertigt wurde.
Im Ergebnis wurde festgestellt, „dass in den Jahren 1998 bis 2004
insgesamt 18.167 EU-Verordnungen und 750 EU-Richtlinien erlassen
und auf Bundesebene im selben Zeitraum 1.195 Gesetze sowie 3.055 Rechtsverordnungen
verkündet worden sind“.

 Das WZB wertet diese Statistik so:

Die aggregierten Zahlen des Justizministeriums seien nicht aussagekräftig.
Grundsätzlich lasse sich eine qualitative Einschätzung
der Bedeutung des europäischen Rechts nicht allein auf der Basis
einer Untersuchung der quantitativen Rechtsentwicklung leisten.

Differenzierte Untersuchungen zeigten, dass das europäische Recht
in höchst unterschiedlicher Weise quantitativ ins Gewicht falle.
 

2.   Verschiedenen Politikfelder

Beispielsweise würden das Landwirtschaftsrecht und das Umweltrecht in Deutschland
zu mehr als 80 Prozent europäisch beeinflusst.

Dagegen seien bei der Inneren Sicherheit und der Arbeits- und Sozialpolitik
weniger als 20 Prozent der deutschen Rechtsetzung auf europäische Impulse
zurückzuführen.

Das Verkehrsrecht sei zu insgesamt 65 Prozent entweder durch
supranationale Gesetze oder durch deutsche Gesetze, die zumindest auch
auf supranationale Impulse zurückgeführt werden müssen, veranlasst (2002-2005).

3.   Art der Rechtsbestimmungen

Darüber hinaus komme es auch auf die Art der Rechtsbestimmungen an.
Z. B. hätten nationale Parlamente auf Europäische Verordnungen höchstens
indirektEinfluss, während bei der Umsetzung von Richtlinien
prinzipiell nationale Spielräume vorgesehen seien.

Natürlich gehe auch jede Rechtsbestimmung mit unterschiedlichen Gewichten
in das Gesamtergebnis ein. Es müsse berücksichtigt werden, dass eine
große Zahl von europäischen Gesetzen keineswegs mit einer starken
Europäisierung gleichzusetzen sei: Eine einzige Verordnung
(etwa zur Deregulierung des Straßengüterverkehrs) könne erheblich
stärkere Wirkung entfalten als eine Vielzahl von Richtlinien
(wie die zur Arbeitszeitregulierung in den verschiedenen Verkehrsbranchen z. B.).

4.   Mittel- und langfristige Entwicklung

Ein weiteres Ergebnis der Arbeit ist, dass das europäische Recht je
nach Legislaturperiode in unterschiedlicher Weise quantitativ ins Gewicht fiel.
Keine Schwankungen über die Zeit hinweg wären allerdings auch
ein erstaunliches Phänomen gewesen.

Interessanter ist demgegenüber der langfristige Trend in der Entwicklung des Niveaus.

Hier ist der Befund des Autors zu unterstreichen, „dass das deutsche Recht
im Laufe der mehr als 50-jährigen Geschichte der europäischen Integration
in erheblichem Maße europäisiert worden ist“.
 

5.   Demokratiefrage ist zu stellen

Das WZB hält es für gerechtfertigt, angesichts des
vielschichtigen Regierungssystems die Demokratiefrage zu stellen. 
Eine Antwort sei aber erheblich komplizierter, als es
vereinfachende Darstellungen nach dem Schema „Brüssel contra Berlin“
suggerierten.

Quelle:
Dieter Plehwe: Zahlenpolitik; EU-Recht und nationalstaatliche Gesetzgebung;
Wissenschaftszentrum Berlin; WZB-Mitteilungen, Heft 117, Sepember 2007

Wertung von MacroAnalyst:
 

1.   Zur Aussagekraft der 84 %

Aus zwei Gründen ist der Einstieg des WZB in die Statistische Dimension verunglückt:

Erstens stellt das WZB zur quantitativen Dimension lakonisch fest,
diese aggregierten Zahlen des Justizministeriums seien nicht aussagekräftig,

Zunächst ist dazu festzuhalten, dass es keine bessere Quelle
für diese Art von Statistik gibt, als das Bundesjustizministerium.
Auch das Statistische Bundesamt müsste diese Angabe dort abfragen,
wollte es eine entsprechende Statistik anfertigen –
genau so, wie es die Schiffbauproduktion nur bei Werften erfahren kann. 

Sodann gilt prinzipiell, dass unter Aggregation nicht die Aussagekraft per se leidet.
Diese Zahl ist im Gegenteil von großer Aussagekraft, bringt sie doch
höchst komplexe Einzelzusammenhänge auf den Punkt.

Wir müssen davon ausgehen, dass das Justizministerium
diese Auszählung vollständig und gewissenhaft durchgeführt hat.
Die Auswertung dieser Gesamtmenge hat demzufolge
einen Durchschnittwert von 84 % Brüssel-induzierter Rechtsakte ergeben.

Interessant wäre nun, wenn das WZB die Möglichkeit hätte,
diese Gesamtmenge allen einzelnen Politikfeldern zuzuordnen.
Wenn bei einer solchen Rechnung dann Werte herauskämen,
wie sie das WZB jetzt veröffentlicht hat, also:
Landwirtschaftsrecht und das Umweltrecht 80 Prozent,
Inneren Sicherheit und Arbeits- und Sozialpolitik 20 Prozent,
Verkehrsrecht 65 Prozent -
dann müssten sich bei den restlichen Politikfeldern Werte von 90, 95, 99 % einstellen,
um das arithmetische Mittel überhaupt zustande kommen zu lassen.

Zweitens fährt das WZB zur qualitativen Dimension fort,
die 84 % seien eine rein quantitative Angabe.
Grundsätzlich aber lasse sich die qualitative Bedeutung der europäischen Rechtssetzung
allein auf dieser Basis nicht erfassen.

Das ist unbestreitbar so - natürlich.
Roman Herzog und Lüder Gerken haben aber eine bedeutsame 
Diskussion geöffnet, in dem sie an deren Anfang einen
aussagekräftigen Mittelwert gesetzt haben. Dass dieser Befund nun beliebig
differenziert und unterfüttert werden kann und sollte, versteht sich.

Herzog und Gerken kommt das Verdienst zu, diesen notwendigen
Ausgangspunkt dem Muff der Archive entrissen zu haben.
 

2.   Komplexität sichtbar gemacht

Der Artikel von Plehwe zeigt aber gerade auch, wie viel Arbeit
auf diesem Felde noch zu leisten ist.

In ihm ist zwischen einigen wenigen Politikfeldern differenziert worden.
In ihm ist auf die unterschiedliche Bedeutung der Instrumente
Gesetze, Verordnungen, Richtlinien aufmerksam gemacht worden.

Selbst wenn man alle Politikfelder quantifizieren könnte,
müsste man sodann aber jedem einzelnen Feld ein Gewicht beimessen,
um eine Zusammenrechnung vornehmen zu können.
Wer regiert uns? – wie gewichtig ist für diese Frage
z. B. die Außenpolitik im Verhältnis zur Sozialpolitik?
Hier zeigt sich, wie schwierig es wäre, von der Quantität zur Qualtität zu kommen.

Bei allen offenen Fragen, liegt jedoch der Wert der WZB-Arbeit darin,
einen ersten Einstieg  in die komplexe Unterfütterung dieser Aggregation
unternommen zu haben.
 

3.   Wer regiert uns?

Das Anliegen des Autors ist die Ausleuchtung des Zusammenhangs
zwischen „EU-Recht und nationalstaatlicher Gesetzgebung“.

Wenn aber Jürgen Kaube die WZB-Studie griffig in den
allgemeineren Zusammenhang stellt „Wer regiert uns?“
(Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung v. 2. 9. 2007),
dann fällt auf, dass hier ein wesentlicher Machtstrang, nämlich Global Governance,
nicht ins Visier genommen worden ist.

Plehwe hat versucht, die „europäische Rechtshierarchie“ besser auszuleuchten.
Aber genau so wichtig ist, sich jetzt der "globalen Rechtshierarchie" zuzuwenden,
bei der es sich allerdings eher um eine Governance-Hierarchie handelt.
Die europäische ist in diese globale Hierarchie eingebettet.

Tut man dies, öffnen sich ganz neue Probleme.
Dann hat man es nicht mehr allein mit Gesetzen, Richtlinien und Verordnungen zu tun.
Dann stößt man auf ganz andere Wege der Setzung von Normen.
Zum Beispiel auf einen solchen Zusammenhang:
„Fast über Nacht und ohne dass im deutschen Unternehmensrecht
auch nur ein einziges Komma geändert worden wäre, ist unter dem
Schlagwort ‚share-holder-value’ eine tiefgreifende Änderung eingetreten.
Eine Befolgung dieses Prinzips ist ein fundamentaler Bruch
mit der Tradition des deutschen Aktienrechts..“
(Friedhelm Farthmann, Gewerkschaftspolitik vor dem Ende? In: Die Gegenwart; FAZ v. 6. Sept. 2007)

Kaube mahnt: „Wer wissen will, wer uns regiert, muss also genauer sagen,
was er mit ‚Regieren’ meint“. 
Das ist präzise.
Er schließt dann aber: „‚Brüssel oder Berlin’ ist keine sinnvolle Unterscheidung“.
Das ist wenig präzise.

“Brüssel oder Berlin“, das ist eine sinnvolle Unterscheidung;
sie ist notwendig, wenn auch nicht hinreichend.
Aber dies ist heute nur noch ein Einstieg.
Zeitgemäß hätte Kaube fortfahren müssen:
"Die sinnvolle Unterscheidung, das ist Washington - New York - Brüssel - Berlin“.

Forschungsansatz für das Design globaler Normensetzung
 

Das wäre dann auch das zeitgemäße Design für die wissenschaftliche Fragestellung:
„Wer regiert uns“?

Die Parteien wissen um diese Zusammenhänge. Das ist der Hintergrund
für ihre Dauerargumentation: Wir müssen dies und jenes tun, ein Druck liegt auf dem Land,
dem nicht auszuweichen ist; TINA - There Is No Alternative.

Oder wie es der Bundestagspräsident den Wählern sagte:
„Die Leute sehen, wie sich alles um sie herum immer mehr dramatisch verändert.
Sie sehen auch, dass sie dagegen nichts tun können“.
(Norbert Lammert, Bundestagspräsident, im SPIEGEL, Nr. 40, 2006)

Wollte Lammert damit sagen, 100 % kommen aus Washington und Brüssel,
null % bleiben für Berlin?

4.   Das Grundprinzip ist unabhängig von Quantifizierungen

TINA soll entmutigen.
MacroAnalyst setzt dem wachsenden Demokratiedefizit der EU
die Forderung nach einer demokratischen Verfassung Europas entgegen.

Das ist ein Unterfangen, bei dem es letztlich nicht darauf ankommt,
ob 65 oder 84 % der Gesetze von der EU vorgegeben werden.
Das Prinzip sagt, wir geben auch keine 65 % Kompetenz an eine Organisation ab,
die ein ausgeprägtes Demokratiedefizit aufweist.

Gleichwohl sind diese Forschungsergebnisse des WZB von großem Interesse.
Sie könnten auch der Ausgangspunkt für die Berechnung eines Megatrends
der letzten 50 Jahre sein.

Wie sieht der WZB-Befund, „dass das deutsche Recht
im Laufe der mehr als 50-jährigen Geschichte der europäischen Integration
in erheblichem Maße europäisiert worden ist“ zahlenmäßig aus?